法律在天然氣調峰儲備體系的構建過(guò)程中發(fā)揮著(zhù)重要作用。當前中國涉及天然氣調峰儲備方面的法律制度主要包括法律、行政法規、部門(mén)規章等，盡管數量較多，但仍存在一些問(wèn)題，主要體現為天然氣調峰儲備法律規范尚不完備、激勵措施尚不完善、監管機制尚未健全、主體責任沒(méi)有明確劃分。
法律在天然氣調峰儲備體系的構建過(guò)程中發(fā)揮著(zhù)重要作用。一方面，法律可以發(fā)揮其指引功能，立法者通過(guò)制定法律的原則和規則引導天然氣調峰儲備體系的建設方向，明確主體責任，提高體系建設的可行性，并解決體系構建中的問(wèn)題，加快建設進(jìn)程，解決后顧之憂(yōu)。另一方面，天然氣調峰儲備體系建設的需求也加快了調峰儲備法律制度構建的進(jìn)程，有利于我國天然氣法律體系的進(jìn)一步完善，符合依法治國、建設社會(huì )主義法治國家的主題。二者相輔相成。本文立足于我國天然氣調峰儲備法律制度的現狀，嘗試分析我國現有法律制度存在的問(wèn)題。
1 我國儲氣制度的現實(shí)狀況
1.1 我國天然氣調峰儲備法律制度的總體情況
隨著(zhù)我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，天然氣需求量迅速增長(cháng)，天然氣冬夏供應不穩定的狀況日益凸顯，天然氣產(chǎn)業(yè)對調峰儲備體系的需求越來(lái)越大。近年來(lái)，我國調峰儲備體系基礎設施建設的投入逐步加大，已經(jīng)建立起一批調峰儲備設施，但與市場(chǎng)需求相比，仍存在一定的差距，亟待完善。與此同時(shí)，我國天然氣調峰儲備體系建設也被提上議程。當前我國天然氣調峰儲備方面的法律規定，主要是一些行政法規和部門(mén)規章，缺少高層級的法律［1］，需要對上述法律法規進(jìn)一步的具體解讀，才能準確把握我國天然氣調峰儲備法律制度存在的問(wèn)題。
1.2 相關(guān)法律
天然氣調峰儲備體系的建設和運營(yíng)應當遵守《安全生產(chǎn)法》和《環(huán)境保護法》的規定。
《安全生產(chǎn)法》適用于在我國境內從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位。天然氣調峰儲備體系定，包括對從業(yè)人員的安全生產(chǎn)的權利和義務(wù)規定、對安全生產(chǎn)的規定和對事故救援的規定［2］。
《環(huán)境保護法》作為我國生態(tài)環(huán)境保護的基本法，其主要內容是對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護。天然氣調峰儲備體系建設和運營(yíng)應當遵守《環(huán)境保護法》規定，切實(shí)履行法定義務(wù)。
1.3 行政法規
《城鎮燃氣管理條例》對縣級以上政府課以制定應急預案的義務(wù)，并要求政府提高燃氣應急保障能力，明確了應急儲備的主體。
《特種設備安全監察條例》規定壓力管道的監管責任主要由特種設備安全監督管理部門(mén)負責，縣級以上政府則要履行督促和支持的義務(wù)［3］。
1.4 部門(mén)規章
《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》主要對燃氣特許經(jīng)營(yíng)的條件、程序、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的義務(wù)等問(wèn)題進(jìn)行了詳細規定。
《天然氣基礎設施建設與運營(yíng)管理辦法》規定，由國家發(fā)改委、國家能源局和地方政府制定儲備設施建設規劃；城鎮燃氣企業(yè)具體承擔調峰、供氣責任。日調峰責任則是由天然氣銷(xiāo)售企業(yè)和城鎮燃氣協(xié)商確定責任范圍；地方政府負責健全儲備制度，編制應急預案。
《油氣管網(wǎng)設施公平開(kāi)放監管辦法( 試行)》提出油氣管網(wǎng)運營(yíng)企業(yè)，上游勘探開(kāi)采企業(yè)，下游天然氣銷(xiāo)售企業(yè)都應當著(zhù)力提升儲氣能力，切實(shí)履行其保護管網(wǎng)安全、保障油氣供應的職責。
2 我國天然氣調峰儲備法律制度存在的不足
2.1 我國儲氣法律規范尚不完備
通過(guò)梳理我國現有的天然氣調峰儲備方面的法律制度可知，在當前狀況下，我國天然氣調峰儲備方面的法律規范十分匱乏。缺少針對天然氣產(chǎn)業(yè)、天然氣儲備的專(zhuān)門(mén)立法，現行專(zhuān)門(mén)規定的層級普遍較低?，F有的法律主要是一些普遍適用的規范，如規范所有安全生產(chǎn)問(wèn)題的安全生產(chǎn)法，規范生態(tài)環(huán)境保護問(wèn)題的環(huán)保法、環(huán)評法等，這些法律并非專(zhuān)門(mén)立法，沒(méi)有考慮天然氣調峰儲備建設和運營(yíng)的特殊性；《城鎮燃氣管理條例》等現有行政法規，同樣沒(méi)有考慮到儲氣設備建設運營(yíng)過(guò)程中的具體問(wèn)題，沒(méi)有進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規定；數量繁多的行政規章，雖有涉及儲氣調峰的規定，但由于是各個(gè)部委的規定，一方面其內容較為分散，難以形成體系，主要涉及各部門(mén)的監管責任分配；另一方面容易出現相互矛盾和重復規定的問(wèn)題。更重要的是，由于行政規章的立法層級較低，法律效力不足，其制定過(guò)程缺少?lài)栏竦某绦蛞幏?，易導致調節力度不夠，政策落實(shí)效果不佳等問(wèn)題［4］。
2.2 缺少有效的儲氣調峰激勵制度
立法只有設計了高效率的激勵機制，才有可能激勵企業(yè)的投資熱情，引導企業(yè)為了追逐利潤主動(dòng)投建天然氣儲氣設施，在實(shí)現自身利潤的同時(shí)，推動(dòng)國家天然氣儲備能力的提升。調峰儲備體系的激勵實(shí)質(zhì)是政府使用看得見(jiàn)的手，對我國天然氣調峰儲備體系建設進(jìn)行的激勵。然而，我國立法缺少激勵企業(yè)投資天然氣儲備設施的有效制度設計，僅在一些國家政策、行動(dòng)計劃、政府通知中進(jìn)行了指導性的規定，如：鼓勵天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)投資建設經(jīng)營(yíng)儲氣庫；鼓勵獨立的第三方主體投建儲氣庫，由政府進(jìn)行補償，但沒(méi)有對補償的具體標準加以規范，也沒(méi)有明確具體的實(shí)施方案。
2.3 儲氣監管機制有待健全
天然氣調峰儲備監管分為對儲氣設施建設過(guò)程的監管和對儲氣設施運營(yíng)過(guò)程的監管，政府部門(mén)的監管責任因二者所涉及的主體、范圍不同而有所區別。
毫無(wú)疑問(wèn)，監管在任何一個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮著(zhù)重要的作用，單純依靠行業(yè)自律不能充分支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一個(gè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展離不開(kāi)必要的監督和管理。在天然氣調峰儲備中的監管意義同樣重大，因為長(cháng)期以來(lái)我國天然氣調峰儲備體系主要由上游企業(yè)建設和運營(yíng)。由于在上游企業(yè)主導下我國天然氣產(chǎn)業(yè)具有縱向一體化的特征，由上游企業(yè)建設、運營(yíng)儲氣設施必然具有一定的壟斷特征。這就需要建立一個(gè)統一的、高層次的監管機構，否則無(wú)法實(shí)現有效監管，也不利于儲氣設施建設及運營(yíng)的市場(chǎng)化。一個(gè)良好的監管體系是保障天然氣調峰儲備順利進(jìn)行的關(guān)鍵，因而也成為我國天然氣調峰儲備法律規制的重要對象［5］。
我國現行立法對天然氣調峰儲備監督管理的規定存在一些缺陷。第一，缺少調峰儲備設施建設及運行方面的高層次、專(zhuān)項性立法，使得政府主管機關(guān)實(shí)施監管行為時(shí)缺少必要的法律依據?，F有的《安全生產(chǎn)法》《環(huán)境保護法》等法律沒(méi)有針對天然氣調峰儲備設備建設及運行監管問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的制度設計，這兩部法律一部是關(guān)于安全生產(chǎn)的普遍性規定，一部是關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的普遍性規定。第二，雖然我國目前的行政規章中有涉及天然氣調峰儲備監管方面的規定，但只是粗略地賦予國家能源局及其下屬機構監管職權，監管權限也僅限于儲氣市場(chǎng)化方面的監督管理，缺少統一的監管機構和系統的監管模式。當前，天然氣產(chǎn)業(yè)的監管權力由多個(gè)國務(wù)院部委掌握，權力較為分散，加之缺少更高級別行政機關(guān)的協(xié)調，多個(gè)部委在制定政策法規、行使監管職權的過(guò)程中難免存在缺失和沖突，影響政策法規執行的效果。
2.4 我國立法沒(méi)有明確儲氣主體及其責任
明確責任主體和責任范圍對我國儲氣能力的提升具有十分重要的作用。因為儲氣主體和責任范圍直接關(guān)系調峰儲備體系構建能否成功，能否實(shí)現設定的儲氣目標，進(jìn)而對天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì )穩定產(chǎn)生深刻影響。然而，遺憾的是我國現有法律制度沒(méi)有對天然氣調峰儲備責任進(jìn)行明確劃分，立法上存在缺陷。第一，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的、高層次的法律明確規定儲氣調峰的主體，使得儲氣調峰主體的劃定缺乏統一性和協(xié)調性，在發(fā)生沖突時(shí)也缺少一個(gè)相對權威的法律依據。其次，由于當前我國主要通過(guò)部門(mén)規章對天然氣調峰儲備的責任主體進(jìn)行規定，立法層級較低，且由多個(gè)部門(mén)分散制定規章，極易出現各個(gè)規章之間相互沖突的問(wèn)題，特別是在缺少高層次立法進(jìn)行統籌和協(xié)調的情況下，這一問(wèn)題體現的更為明顯。例如：《天然氣基礎設施建設運營(yíng)管理辦法》規定城鎮燃氣企業(yè)承擔小時(shí)調峰供氣責任，由天然氣銷(xiāo)售企業(yè)和城鎮燃氣企業(yè)協(xié)商確定各自責任范圍；而《城市燃氣設計規范》卻規定，由氣源方來(lái)承擔調峰責任。兩個(gè)文件對日調峰供氣責任的規定區別較大，在實(shí)際操作中極易引發(fā)爭議，導致不同企業(yè)之間互相推諉的現象。最后，現有行政規章缺少對天然氣調峰儲備進(jìn)行階段的劃分，主要規定的是運營(yíng)過(guò)程中調峰儲備責任，沒(méi)有考慮到調峰儲備設施建設過(guò)程中的主體責任。由于建設階段、運營(yíng)階段需要具備的資質(zhì)條件是有區別，在建設階段需要的資金和技術(shù)要求都要比運營(yíng)階段更為嚴苛。此外，天然氣儲氣庫有不同的類(lèi)型，如：地下儲氣庫、LNG 儲氣庫等，不同的儲氣庫對地理環(huán)境、資金、技術(shù)的要求各不相同，所以在進(jìn)行責任劃分的時(shí)候不能夠一刀切，應當考慮其差異性，在充分調查、考量的基礎上進(jìn)行合理分配。
3 結 語(yǔ)
法律在天然氣調峰儲備體系的構建過(guò)程中發(fā)揮著(zhù)重要作用。當前我國涉及天然氣調峰儲備方面的法律制度主要包括法律、行政法規、部門(mén)規章等，盡管數量較多，但仍存在一些問(wèn)題，主要體現為天然氣調峰儲備法律規范尚不完備、激勵措施尚不完善、監管機制尚未健全、主體責任沒(méi)有明確劃分。只有針對這些問(wèn)題，不斷完善法律制度，才能為我國天然氣調峰儲備體系的建設經(jīng)營(yíng)提供有力保障。
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